当地时间4月26日，美国国会众议院投票通过债务上限法案。这项法案提议提高美国31.4万亿美元的债务上限，以换取大幅削减政府支出。该法案规定，联邦政府债务上限将提高1.5万亿美元；联邦政府预算年均增长需控制在1%。

　　不过随后白宫发布声明称，美国总统拜登将否决众议院议长、共和党领袖麦卡锡提出的债务上限方案。白宫称众议院共和党人必须在没有任何要求和条件的情况下打消违约的可能性，并解决债务上限问题。

　　这也宣告美国债务上限的政治博弈将再一次上演。但博弈的结局还会和上次一样吗？

　　老问题与理念之争

　　债务上限是指美国国会为美国政府履行法定财政支出义务所设定的债务总额，这些财政支出义务包括社会保障、医疗福利、军饷、国债利息、退税以及其他开支。美国国会1917年首次设立债务上限制度，旨在定期监督政府财政开支状况，强化财政纪律，避免债务盲目增长。

　　从经济逻辑来看，设立债务上限制度以控制政府的财政开支是非常有必要的。根据李嘉图等价定理，政府扩大开支，无论是依靠举债还是增税，其产生的效果其实是等价的。原因是，政府的任何债务其实都对应着未来的偿还义务，而在未来，为了偿还到期债务和利息，政府则会提高税收。如果民众认识到这一点的话，当政府增加债务时，则会选择增加储蓄以应对未来额外增加的税收，从而降低了当前的消费支出，产生类似征税的后果，即政府举债无法起到扩大社会总需求的水平。但政府债务规模扩张却起到了将更多资源交给政府官员支配的后果，相对于私人企业和个人的精明决策，而普遍存在的官僚主义将导致社会资源低效配置，进而阻滞经济增长，降低社会缺乏活力。

　　尽管上述经济逻辑需要依赖民众具有理性预期的前提，但扩大财政开支和债务扩张有助于扩大政府职能，却是不争的事实。因此，在主张自由市场政策、信奉有限政府的共和党看来，削减政府开支，控制债务上限，对促进经济繁荣和提升社会活力至关重要。但在民主党看来，收入分配不公、社会保障缺失、贫困与犯罪等社会问题会严重影响社会和经济运行，需要政府发挥积极作用，干预市场运行，增加社会保障，为此就需要增加财政开支，扩大债务规模。

　　上述的理念分歧在美国早期对于债务上限问题并没有造成太多困扰。但随着美国社会分配差距逐渐加大以及社会保障问题日益突出，客观上确实需要政府发挥更大作用，因此，债务上限不断提升。据美国国会研究服务局的数据显示，自二战结束以来，美国国会已修改债务上限98次，其中大部分是将债务上限调高一定额度。但2013年以来，美国国会不再直接调高债务上限，而是设置时限暂停债务上限生效，允许财政部在此期间不受限制地发债。2013年以来，美国国会已7次暂停债务上限生效。最近一次暂停始于2019年8月，当时债务上限约为22万亿美元，国会允许财政部继续发债直至2021年7月31日。此后，历经4个多月的政治博弈，美国国会通过提高债务上限的法案，将债务上限确定为31.4万亿美元。

　　31.4万亿美元远远超过了美国2021年GDP（23万亿），也超过中国（17.7万亿）、日本（4.9万亿）、德国（4.2万亿）和英国（3.2万亿）四国的GDP总和，并且约为其2021年联邦财政收入（4万亿）的8倍。根据美国彼德森基金会统计，这一债务上限若分担到美国一亿多家庭和三亿多人口上面，相当于每个家庭负债23.6万，每人负债9.3万美元。对此，普林斯顿大学的经济学家欧文·齐达尔发表评论说，“如果你以前没担心过债务问题，现在应该担心；如果你以前担心过，那你现在更要担心。”

　　拉锯战下的边缘策略

　　为何民主党政府会如此强硬？这是因为他们知道，在这一场谁都输不起的博弈中，最好的策略就是边缘策略。

　　边缘策略是在对抗性博弈中，通过把局面拖向失控的边缘来让对方做出妥协或让步的策略。但这一策略属于“刀尖上的艺术”，因为一旦局面失控，在边缘跌落的话，将会造成巨大损失。最早提出这一策略思想的是美国前国务卿杜勒斯。他在1952年接受《生活杂志》采访时说，“把事情推到它的边缘而没有演变为战争的能力是必要的艺术”。这一策略后来在美苏冷战期间得到了充分利用，特别是肯尼迪总统曾成功运用该策略解决了古巴导弹危机——这一冷战期间最严重的对抗事件。

　　那么，债务上限危机失控的边缘在什么地方呢？答案是“X日”，即美国政府现金和非常措施用完的截止日，此后美国政府将无力支付包括警察、军人以及政府雇员的工资、无法向失业者、低收入人群提供社会保障、无法偿还到期的美国债务，促使信用评估机构下调美国债券评级，进而引发金融市场动荡。因此，为避免X日到来，从历史上看，两党多次就债务上限展开博弈，但都在“最后一刻”前达成协议，均不敢让局面失控，边缘坠落。

　　这一次的X日原来预计最快将在8月底9月初到来，但现在看有可能提前。此前耶伦致国会信中介绍，1月19日达到债务上限后，美财政部将会采取暂停对联邦雇员和退休人员的保险福利发放等非常规措施，但这些措施也只能让政府支撑到6月初。但4月中旬是美国税收的截止日，新产生的税收收入会让X日晚一点到来，且还能够让拜登政府更好了解有多少收入，财政开支还能撑多久，以及评估达成协议的紧迫性和妥协的条件。因此，预计8月中旬之前，拜登政府的态度都将会较为强硬。

　　即使X日到来，如果民主党政府不在削减预算方面让共和党感到满意，预计共和党也不会妥协，从而造成局面失控，以此逼迫对方让步。但对于民主党来说，即使准备在削减预算做出妥协，也会拖到最后一刻，以让民众将失去的福利和混乱的局面归咎到共和党身上，进一步降低特朗普主义吸引力，并换来选票支持。

　　正是因为现在共和党和民主党都认为坚持到最后是对自己有利的，这一次债务上限博弈很有可能重现2011年的情景：彼时民主党也是在中期选举中失去众议院多数党席位，然后两党围绕债务上限开展极限博弈，将美国推到了违约的边缘，并导致国际信用评级机构标准普尔将美国主权信用评级由“AAA”下调一档至“AA+”。这是美国历史上首次遭遇主权信用降级，并导致了资本市场动荡。

　　这一次债务上限的极限博弈预计不仅会对金融市场产生巨大冲击，对美国经济和政治、国际地缘政治都会产生影响。以下仅从经济角度分析这一事件的影响。

　　首先，就金融市场来说，由于这一次博弈大概率会造成美国债务技术上的短期违约，引发评级下调。这将造成美国债券价格波动，特别是预料到这一前景后，将会引发投资者从现在起就开始减持美国债券。而国债收益率提升又会造成市场利率的提高，如果再叠加美联储的加息政策，将会抑制经济活力。

　　其次，对美国经济来说，这一次博弈也大概率会通过削减财政开支预算的条件。对于共和党人来说，最希望削减的开支是社会保障开支和产业补贴。此前，拜登政府为了应对疫情冲击，利用民主党在国会参众两院都是多数党的优势，强行在国会通过了《美国救援法案》，运用1.9万亿美元给民众提供现金补贴。在2022年又通过《通货膨胀削减法案》以及《芯片与科学法案》，计划分别支出3690亿美元补贴气候变化和新能源项目，610亿美元补贴医疗保险等相关企业，520亿美元补贴半导体产业。后面这两个法案不仅在国内遭到共和党的反对，在国际上也遭到欧盟等国家的反对。法国总统马克龙和德国总理朔尔茨一致反对美国推进该法案，认为该法案极具侵略性，对包括欧盟企业在内的非美国企业严重不公平。预计2023年8月后，上述三个法案的内容都会有所调整。

　　文/王勇教授 清华大学经济学研究所编辑/岳彩周